焦作市人大常委会法制工作委员会

关于市十三届人大一次会议以来暨2020年

备案审查工作情况的报告

——2020年12月30日在市十三届人民代表大会常务委员会

第二十三次会议上

市人大常委会法制工作委员会主任  牛俊虎

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现将市十三届人大一次会议以来暨2020年备案审查工作的情况报告如下，请予审议。

一、开展备案审查工作的重要意义

规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大常委会的一项重要监督职责，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一和人民群众合法权益的重要制度安排。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。党的十八届三中全会提出，要完善规范性文件合法性审查机制，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会强调，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九届四中全会进一步强调，要推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，将备案审查上升到了宪法监督的地位，对备案审查工作提出了新的更高要求。从2017年开始，全国人大常委会已连续三年听取审议备案审查工作情况报告，2019年12月委员长会议审议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，为地方各级人大常委会提供了具体指导和参照依据。省人大常委会多次对开展备案审查工作作出部署，要求在2020年年底前，将备案审查工作报告制度覆盖至全部设区的市，切实维护国家法制统一，保证宪法法律有效实施。

二、开展备案审查工作的情况

市十三届人大一次会议以来，在市人大常委会和主任会议的领导下，法工委与各相关工委密切配合，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，在规范备案、加强审查、监督纠错等方面持续加强和改进工作，备案审查工作取得明显成效。

（一）报送备案工作情况

备案是审查的前提，直接关系后续审查工作的有效开展，也是制定机关自觉接受监督的重要体现。根据《焦作市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》规定，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院和各县（市、区）人大常委会制定的规范性文件，应当在公布后三十日内按照规定程序报送市人大常委会备案，由法工委具体承担接收备案工作。

市十三届人大一次会议以来，共向省人大常委会报备地方性法规6件、市人大常委会规范性文件2件，向市委报备市人大常委会党组规范性文件1件，做到“有件必备”。共接收市“一府两院”报送备案的规范性文件46件，其中，市人民政府39件、市中级人民法院6件、市人民检察院1件，未收到有关国家机关或者公民、组织提出的审查建议。法工委对上述文件逐一进行了受理、登记，并通过人大官网定期公布接收备案的规范性文件目录，督促制定机关及时报送规范性文件，自觉接受社会监督。总体上看，制定机关基本能够做到报送及时、材料齐全、格式规范。

（二）主动审查工作情况

主动审查，即依职权进行的审查，主动对报送备案的规范性文件进行的审查研究。市十三届人大一次会议以来，市人大常委会对报送备案的46件规范性文件逐件进行了主动审查，做到“有备必审”。经过审查，发现1件属于非规范性文件，未予登记备案。未发现与法律法规相抵触，超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，增加公民、法人和其他组织义务，以及明显不适当等情形。

审查工作中，我们一是坚持提前介入。在规范性文件征求意见、法制审核阶段，与有关部门一起，对照是否超越法定权限、是否与法律法规相抵触、是否同人大及其常委会的决议决定相抵触、是否违背法定程序、是否有其他不适当情形等五个“是否”进行研究论证，发现问题及时提出修改建议，有效提高规范性文件的质量。二是推行联合审查。对报送备案的规范性文件，首先由法工委进行程序性审查，受理登记后经秘书长签批，分送到对口相关工委进行实体性审查，法工委同步进行合法性审查，对发现的难点、焦点问题共同研究，从而形成审查合力，确保审查质量和效果。三是加强沟通协调。积极探索备案审查工作联系机制，发现规范性文件存在不严谨、不规范等问题，主动与制定机关座谈交流、电话沟通，或者要求制定机关说明情况，督促自行处理，有效维护了国家法制统一和人民群众合法权益。

（三）专项审查工作情况

专项审查是为了贯彻党中央、省委、市委重大决策部署，配合法律法规修改，落实上级人大常委会工作安排，有重点地对某类规范性文件开展的集中清理和审查。市十三届人大一次会议以来，市人大常委会根据全国人大常委会、省人大常委会工作部署，先后组织开展了生态环境保护、食品药品安全、野生动物保护、民法典涉及领域的法规、规章、规范性文件集中清理和专项审查工作，决定修改地方性法规1件，督促制定机关修订规范性文件11件、废止85件，做到“有错必纠”。

2018年以来，法工委认真贯彻全国人大常委会、省人大常委会有关决议精神，持续开展生态环保领域等法规、规章和规范性文件集中清理工作。一方面严格自查，深刻汲取甘肃祁连山自然保护区立法中存在的突出问题，对我市出台的地方性法规进行全面自查，研究提出《关于修改<焦作市北山生态保护条例>的决定(草案)》，经市人大常委会审议通过，于2018年11月29日经省十三届人大常委会第七次会议审查批准；另一方面监督纠错，督促制定机关对我市现行有效的涉及生态环境保护的规范性文件进行全面清理，杜绝故意放水、降低标准、管控不严等问题。2018年，市人民政府共清理规范性文件41件，决定保留29件、修订4件、废止8件。2019年，市人民政府共清理规范性文件373件，决定保留289件、修订7件、废止77件。

2020年9月，为确保我市各类规范性文件与民法典的精神、原则和规定保持一致，市人大常委会办公室印发《关于开展民法典涉及规范性文件专项清理工作的通知》，对专项清理工作进行安排部署。截止目前，市人民政府共清理规范性文件313件，拟保留294件、修订10件、废止9件，为民法典的贯彻实施做好准备，这项工作正在进行中。

三、加强备案审查制度和能力建设的情况

加强备案审查制度和能力建设，是党的十九届四中全会作出的重要部署，是全国人大常委会、省人大常委会提出的明确要求，也是做好规范性文件备案审查工作的重要保障。

（一）建立健全备案审查工作制度

为加强备案审查制度建设，使我市备案审查工作更加制度化、规范化，2004年10月，市十届人大常委会第四次会议通过《焦作市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》，并根据新立法法、监督法和省地方立法条例的有关规定，分别于2014年8月、2016年4月进行了两次修订。2017年5月，市人大常委会办公室印发《关于加强规范性文件备案审查工作的通知》，进一步完善了接收、登记、分送、协调督办、归档等工作流程，建立了季通报、年总结工作制度，对备案报告、规范性文件分送审查函、委托审查函、审查意见、不予受理通知书等文书格式进行了统一规范，为全市开展备案审查工作提供了制度支撑。

（二）积极推进备案审查信息化建设

为适应备案审查工作新形势新任务新要求，提高备案审查工作信息化水平，法工委积极推进备案审查平台建设，主动参与省人大常委会备案审查平台系统调试、试运行和集中培训等工作。2019年3月实现与省人大常委会备案审查平台的联通，5月完成市人大及其常委会现行有效规范性文件电子化工作，按照要求上报省人大常委会。截止目前，市人大常委会已通过平台向省人大常委会报送备案规范性文件6件。

（三）着力加强备案审查能力建设

为提升全市备案审查工作能力和水平，法工委通过开展专题调研、座谈交流、组织培训等形式，不断加大对市“一府两院”和各县（市、区）人大常委会的指导力度。截止目前，各报备单位都已明确相关工作机构和人员，具体负责备案审查工作。2020年11月，市人大常委会办公室印发《关于开展规范性文件备案审查专题调研的实施方案》，要求市“一府两院”和各县（市、区）人大常委会对备案审查工作进行自查总结，对未及时报备的规范性文件进行集中备案审查。活动中，共收到规范性文件19件，其中，市人民政府12件、市中级人民法院6件、市人民检察院1件。

四、存在的主要问题

近年来，我市备案审查工作虽然取得了一些成效，但也存在一些问题和不足：一是对新形势下备案审查工作的重要性认识不够，工作推进不够有力；二是“有件必备”落实不够到位，个别单位存在有件不备问题，备案不及时、备案材料不规范、不齐全等情况也时有发生；三是机构设置、人员配备不足，审查能力有待进一步提高，存在备而不审、审查不出问题等现象；四是工作机制有待进一步完善，备案范围、审查程序、标准和督促纠正机制还不够明确规范。

五、做好2021年备案审查工作的考虑

2021年是“十四五”规划开局之年，为适应全面依法治国的新形势新任务新要求，切实做好备案审查工作，我们将从以下几个方面加强和改进工作：

一是加强对备案审查工作重要性的认识。备案审查是维护社会主义法治统一的重要制度安排。要提高政治站位，以全面推进依法治国的大局观来认识和谋划备案审查工作，切实增强做好备案审查工作的思想自觉和行动自觉。要严格落实备案审查工作报告制度，明年年底前实现县级人大常委会备案审查工作报告全覆盖。要加强对备案审查制度和工作开展情况的宣传力度，主动向社会公开，不断提高备案审查工作的显性化，推动备案审查工作再上新台阶。

二是加强备案审查日常工作。要认真贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作原则，落实全国人大常委会提出的“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”的要求，督促制定机关依法、及时报送备案，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖。要加强主动审查工作，对报备的每一件规范性文件进行审查研究，继续开展民法典涉及规范性文件等专项清理工作，发现问题坚决予以纠正，切实增强监督实效。

三是加强备案审查制度建设。要认真贯彻落实全国人大常委会《法规、司法解释备案审查工作办法》，结合我市实际，积极探索完善备案审查工作机制，进一步明确备案范围，细化审查标准，规范审查程序。要通过建立备案督促问责和定期通报制度，健全备案审查衔接联动机制，完善审查中的沟通、反馈等工作机制，全面提升备案审查工作规范化、制度化水平。

四是加强备案审查能力建设。要积极争取党委支持，完善备案审查机构设置，多渠道选拔专业人才、整合人力资源，配足配强备案审查工作队伍。要加强同市“一府两院”和各县（市、区）人大常委会的沟通联系，通过举办备案审查工作培训班、开展专题调研、座谈研讨等方式，积极开展工作交流，总结推广先进经验，切实加强督促指导，着力提升全市备案审查工作整体水平。

五是加强备案审查信息化建设。目前，省人大常委会正在建设立法与备案审查工作平台，计划覆盖省市县乡四级。要按照省人大常委会要求，坚持高标准、高质量、稳步推进的原则，配合做好各项前期准备工作。同时，在硬件配套、功能设计、组织培训、维护管理等方面积极跟进，努力提升备案审查工作信息化、智能化水平。

以上报告，请予审议。