市人大常委会企业国有资产管理情况视察组

（2019年8月28日）

市人大常委会：

根据2019年工作要点安排，今年7月份以来，市人大常委会组成视察组，对我市2018年度企业国有资产管理情况进行了专题视察。视察组先后实地视察了迎宾馆二期改造、大沙河综合治理、马村停车场升级改造、博爱农场农业产业化等项目，并通过召开座谈会、向社会发布公告等多种形式，广泛征求社会各界对企业国有资产管理工作的意见和建议。现将视察情况报告如下：

一、企业国有资产基本情况

2018年以来，市人民政府全面贯彻落实党中央和省、市委关于国有资产管理的决策部署，不断完善国资监管体制机制，深入推进国有企业改革，国有资产规模不断扩大，配置和运行效率进一步提高，在重大基础设施、民生公益项目建设等方面发挥了重要作用，为改善城市形象、提升城市品位、推动全市经济社会发展作出了积极贡献。

截至2018年底，焦作市市直国有企业（不含金融企业，下同）资产总额457.8亿元，负债总额247亿元，所有者权益合计210.8亿元，国有资本及权益总额209.9亿元。

县（市）区国有企业资产总额579.9亿元，负债总额327.7亿元，所有者权益252.2亿元，国有资本及权益总额249亿元。

汇总市直和县（市）区情况，2018年，焦作市国有企业资产总额1037.7亿元，负债总额574.7亿元，所有者权益总额463亿元，国有资本及权益总额458.9亿元。

截至2018年底，焦作市地方国有金融企业资产总额12.8亿元，负债总额1.8亿元，所有者权益11亿元，国家（含国有企业法人）共出资8.8亿元，形成国有资产10.3亿元。此外，市政府通过国有功能性公司对中旅银行出资9.7亿元，形成国有资产14.7亿元。

（一）健全监管体制，企业国有资产管理更加规范。一是创新国有资产监管机制。突出管资本职能，探索组建国有资本投资运营公司；以改革国有资本授权经营体制为抓手，实施经营试点，提高国有资本配置和运营效率。二是完善国有资产监管制度。市政府围绕出资人权责、规范投资行为、企业薪酬管理等方面出台一系列制度，明确了监管职权、细化了决策管理。三是加强企业管理。通过强化企业财务监督、规范监管企业投资管理、推进国有企业法律顾问全覆盖，进一步提升了企业管理水平。四是强化审计监督。按照市人大常委会的要求，审计部门对33家市属国有企业国有资产管理情况进行了专项审计，进一步加强了国有资产的审计监督。

（二）优化布局结构，国有企业发展定位逐步明晰。一是国有资本投向更加合理。强化传统产业改造升级投资，传统行业总投资6500万元，增长77%；加快战略性新兴产业投资，战略性新兴产业总投资规模3.1亿元；提升现代服务业投资力度，现代服务业完成投资1亿元，增长89.3%；加大基础设施领域投资力度，完成投资58.9亿元，增长1144.9%，为我市重点民生项目和重大基础设施建设提供了有力的资金支持；地方金融企业（融资担保机构）稳步发展，在丰富金融业态、缓解中小微企业融资难题、服务实体经济等方面做出了积极贡献。二是国有资本布局更加优化。坚持把深化国企改革与明确企业战略定位、加快转型升级、再造体制机制相结合，加快推进主业调整和非主业资产整合。三是国有资本风险控制不断加强。通过加强企业制度建设、发布投资负面清单、构建投资责任链条等措施，有效控制国有资本风险。

（三）深化企业改革，国有企业市场化程度不断提升。一是选人用人机制逐步完善。对市属企业领导人员的管理权限、选拔方式、考核评价、交流退出等强化管理，任命了4家市属企业的5名领导人员，面向全国市场化选聘了7名企业高级经营管理人员。二是企业公司制改革进展顺利。博爱农场等6家非公司制企业已全部改为公司制企业，核发了新营业执照。三是“僵尸企业”处置取得阶段性成效。2018年共完成30户“僵尸企业”处置工作，化解债务6.9亿元，盘活土地698亩，直接安置职工2450人。四是企业办社会职能剥离工作有序推进。完成了18家驻焦央企和4家市属企业“三供一业”分离移交工作，实现了国有企业办社会职能的剥离。

二、存在的主要问题

（一）未建立经营性国有资产统一监管体制。我市企业国有资产管理比较分散，除市财政局（国资委）监管的22家企业外，还有81家国有企业分别由22家市直行政事业单位管理，国有企业监管仍存在“九龙治水”的问题。一是造成监管覆盖不全。部分市直单位所属国有企业实质上长期脱离监管，造成国有资产家底不清、责任主体不明等问题。二是低效无效资产占用资源。市直单位所属国有企业中相当一部分无经营业务、资不抵债、长期亏损，但仍占用资源或靠“输血”维持，导致低效无效资产长期无法出清，影响资源配置效率。

（二）国有企业整体经营效益不高。一是骨干市属企业经营业务偏少。市属主要国有企业集中在7大政府投融资平台，资产总量占全市国有企业资产总额的近三分之二，业务多以城市基础设施建设、公益类项目为主，经营性业务偏少，经营效益不高。二是企业核心资产质量不高。多数投融资平台企业设立时，市政府未注入有效资产，多以道路、无证土地以及行政事业单位资产评估注资，造成企业可利用资产总量偏小。三是企业融资压力大。部分国有企业承担了过多的政府性投资项目，该类项目投资大、周期长、收益低，导致企业难以形成稳定的现金流，融资受到限制，也直接影响了企业对债务风险的可控度。四是地方金融企业（融资担保机构）支持实体经济能力不强。总体发展与发达地区相比，仍有较大差距，发展不充分、不均衡，受经济下行压力加大、监管难以覆盖等因素影响，风险积聚。

（三）现代企业制度建设缓慢。一是董事会、监事会未能充分发挥作用。虽然相关国有企业都按《公司法》设置了董事会、监事会和经理层，但实际运行中大部分企业的公司治理都不尽规范，行政化思维比较浓厚。董事会科学决策水平有待提高，对董事履职行权的考核评价机制建设不到位。监事会改革需加快，本次机构改革中将监事会监督划归审计部门，目前审计、国资部门仍未将权责理顺到位。二是选人用人机制滞后。国有企业要真正提升活力和影响力，需要更多的优秀人才加盟，而目前我市在国有企业管理层以及工作人员的选任招聘和薪酬标准上，受行政干预较多，未建立真正的市场化选人用人机制和薪酬制度。

（四）激励约束机制有待进一步健全。一是绩效考核评价体系比较粗放。虽然建立了经营业绩考核制度，但还没有形成符合不同国有企业特点，能够客观全面衡量领导人员的工作能力、业绩表现的考评体系。二是激励机制作用发挥有限。尽管实行了企业领导人员薪酬与业绩考核挂钩的收入分配制度，但还存在薪酬与经营业绩挂钩不紧、薪酬结构比较单一、薪酬分配平均化等问题。三是监督机制有待完善。内部监督体系中，公司法人治理结构要求的构建出资人、董事会、经营管理者之间的制衡机制还没有完全形成。外部监督体系中，审计、纪检监察等部门对国有企业领导人员的监督有待进一步加强。

三、意见建议

（一）加快构建全面覆盖的经营性国有资产统一监管体制。一是尽快实施市直单位所属企业脱钩改制工作。按照十九大关于深化国资国企改革要求，加快推进市直行政事业单位所属企业脱钩改制，尽快解决国有企业多头管理、监管不到位等问题，逐步建立经营性国有资产统一监管体制。二是建立全面、实时的国有资产统计监控信息系统。开展行政事业单位所办企业统计摸底工作，建立健全企业国有资产数据库和管理信息系统，为实现国有资产规范化管理，提供科学合理、切实可行的依据和基础保障。

（二）进一步深化国有企业改革。一是推进国有资本整合重组。对不同国有企业相同或相近的业务板块进行重组，整合盘活国有“四资”，完善注入机制，实现差异化发展。参照外地市经验做法，将与市投资集团业务相近相似的其他建设类国有企业进行优化整合，做强做大龙头企业，提升企业融资能力，增强其建设、开发、经营城市的能力。逐步通过股权运作、资源重组、资本整合等，组建或改建国有资本运营、投资公司。二是优化国有资本布局和投向。坚持以市场为导向，推动国有资本向战略性新兴产业和现代服务业集中，以高新技术型企业和资本密集型企业为重点，试点推行混合所有制改革，实现企业产权多元化。三是进一步提高地方金融企业支持实体经济发展的能力。构建政府性融资担保机构资本金补偿机制，建立层次分明、业态丰富的金融体系，着力发展担保、小贷、融资租赁等金融企业，破解中小企业融资难题，实现扶持实体经济和国有资产保值增值双赢。

（三）进一步推进现代企业制度建设。一是完善公司法人治理机制。强化董事会建设，发挥董事会的决策作用。加强监事会建设，发挥监事会的监督作用和企业“三重一大”决策事项中的程序性把关作用。加强经营管理人才队伍建设，发挥经理层经营管理作用，推行国有企业经营管理者任期制和契约化管理，加大经营管理者外部引进聘用和内部培养选拔力度。二是改进国有企业领导人员薪酬考核分配和激励机制。综合考虑企业经营业绩、社会责任和重点任务完成情况等因素，完善薪酬考核办法，优化考核指标，改进考核方式，加大国有企业领导人员差异化薪酬分配力度。三是深化国有企业内部用人制度改革。建立员工能进能出、职务能上能下、薪酬能高能低的管理制度，健全企业人员公开招聘、竞争上岗等制度，拓宽选人用人渠道。

（四）进一步提升国资监管水平。一是加快建立以管资本为主的国有资产监管模式，制定国有资产监管权责清单，凡未列入监管清单的事项，一律由企业依法自主决策，推进简政放权、管好资本、放活企业，使国有企业真正成为独立的市场主体。二是扩大对企业内控管理的监督检查，加强“三重一大”事项监管，强化对关键业务、重点领域、重要环节的监督。三是健全完善国有企业绩效分类评价体系，根据企业不同特点，科学合理地对企业进行经营业绩分类考核。四是强化国有企业外部监督，建立出资人监督、纪检监察、审计监督相结合的监督工作机制。五是加大对国有企业违规经营责任追究力度，建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，严格落实国有企业维护国有资产安全、防范国有资产流失的主体责任。